为了主动回应社会各界保护公益的司法需求，贯彻最高人民检察院张军检察长提出的“设立专门的民事检察、行政检察和公益诉讼检察机构或办案组”要求，2018年9月以来，东莞市第二市区人民检察院（以下简称东莞二区检）试点推行检察公益诉讼“三位一体”办案机制，取得明显成效，为推进粤港澳大湾区生态文明建设，打造“湾区都市、品质东莞”贡献检察力量。

“三位一体”机制提高办案成效

针对刑事、民事、行政、公益诉讼未能协同办案，造成信息不畅通、重复审查等情况，东莞二区检于2018年9月试点推行检察公益诉讼“三位一体”办案机制。东莞二区检在原民事行政检察部下设一个公益诉讼办案组，对涉及生态环境、食品药品安全等公益诉讼领域的案件实行刑事责任、民事责任、行政责任一并审查，履行上述两个领域案件的审查逮捕、审查起诉、行政公益诉讼和民事公益诉讼四项检察职能。

该办案组秉持以公益诉讼为主导、刑事办案为辅助的原则，除办理刑法“第三章第一节生产、销售伪劣商品类犯罪”“第六章第六节破坏环境资源保护类犯罪”的刑事案件外，对于数罪中涉及以上两项犯罪类型的案件，对于以上两项犯罪类型的案件涉及到未成年人群体但未能确定具体对象的案件以及对于其他刑事检察部门在办理其他刑事案件中发现可能损害国家利益、社会公共利益可以提起公益诉讼的案件，均由该办案组负责相关刑事案件或公益诉讼工作，充分整合刑事、民事、行政、公益诉讼检察职能，实现监督全覆盖，以期实现查办公益诉讼案件的最佳效能，有效避免了刑检、民行部门各自为战引发的监督盲区和浪费办案力量。

办案组建立后，通过“三位一体”办案机制的严查细审和其他部门的线索移送，积极借助行政执法与刑事司法衔接信息共享平台、检察案件管理平台、网络舆情监测、东莞阳光热线问政、手机APP客户端等多个平台搜集公益诉讼案件线索，严把线索挖掘的“主动权”，拓宽公益诉讼线索收集渠道，并建立公益诉讼案件线索管理制度，形成线索台帐，安排线索专员进行统一管理，实现数据联通，有效破除信息壁垒。自试点一年多时间以来，东莞二区检挖掘公益诉讼线索并立案130件，其中自办刑案中发现21件、部门移送18件、检察案件管理平台发现2件、东莞阳光热线问政发现16件、手机APP客户端发现72件、举报线索1件，相比试点前线索渠道明显增多。

针对环境公益诉讼案件取证困难、鉴定费用高等困难，东莞二区检依托“三位一体”办案机制，借力公安和行政机关，攻坚克难，积极探索运用虚拟治理成本法计算受损生态环境的治理成本，打通了生态环境保护公益救济“最后一公里”，缓解了“政府为污染者买单”的现实困境。如熊某某污染环境刑事附带民事公益诉讼案，系全省首宗由检察官运用虚拟治理成本法计算海洋生态环境修复费用的附带民事公益诉讼案，突破了海洋生态环境损害无法鉴定以及专家意见评估费用高昂造成修复费用无法追偿的困局。

其次是探索公益修复与刑事案件认罪认罚从宽制度相结合。在刑案办理过程中，结合犯罪嫌疑人从宽处理的心理，积极运用刑事案件认罪认罚从宽制度，将积极磋商民事赔偿或者修复受损环境资源作为犯罪嫌疑人刑案认罪认罚从宽处理的参考因素，有利于达成民事赔偿和修复工作共识，有效促进受损公益得以快速高效修复。如东莞二区检办理的欧阳某德非法占用农用地案中，检察官发现其注册的公司对被毁坏的林地未按要求进行规范复绿，损害社会公共利益。经释法说理和对认罪认罚从宽制度的告知，欧阳某德当场表示愿意签认罪认罚具结书，并对被毁的林地履行了“及时复绿，每年抚育两次，连续抚育三年”的承诺。

利用“三位一体”办案机制的优势，承办检察官主动与法院、公安、行政机关沟通联络，充分借助司法力量和专家专业知识，实现公益诉讼“双赢多赢共赢”新局面。如通过提前介入、继续补充侦查、退回补充侦查等手段，及时引导公安调查取证，避免了以往因错过取证最佳时机而使公益诉讼案件无法办理的情况；就公益诉讼庭审程序、裁判执行等细节前往法院沟通交流，扫清诉讼程序障碍，有效整合司法保护公益资源；以请进来与走出去的方式，主动与辖区国土、生态环境、林业等行政机关沟通交流，为办案取证和公益维护夯实基础。

“三位一体”机制仍待破题

虽然“三位一体”机制为公益诉讼案件的办理起到极大的助力，但是东莞检察院工作人员反映，要让机制发挥更大作用，仍有诸多问题亟待破解。

据介绍，试点以来东莞二区检共受理环境污染刑事案件审查起诉20余件，与预期有较大差距。而且外出调查仍是检察公益诉讼摸排线索的主要方式之一，由于自行调查取证不具强制力且主要依靠行政机关配合调取证据，需要花费大量人力、时间和精力去调查核实。

“‘三位一体’试点工作的设想是公益诉讼为主导、刑事办案为辅助，但是现实中却是刑案与公益诉讼的主次倒挂。”东莞二区检工作人员介绍，试点以来，在办理的污染环境的刑事案件中，复杂疑难或社会影响力大的约占三分之一，如其中一宗重大污染环境案，涉及人员众多、危害后果大、时间跨度长、证据搜集难等，该案已牵动整个公益诉讼办案组2/3以上的人力和时间精力，导致真正投放到公益诉讼工作上的人力、物力和精力少之又少，制约公益诉讼工作的开展。

囿于基层检察院检察干警人数和编制限制，一般不单独设立一个公益诉讼部门，推行“三位一体”办案机制后，基层检察院民事行政检察部门往往集刑事、民事、行政、公益诉讼检察四项职能于一体，出现“上面千条线、基层一根针”的现象，忙于应对上级四个检察职能部门的专项行动、培训学习、调研汇报、数据报送等工作，牵扯大量的办案精力。

“自试点以来，我们发现证据搜集尤其是污染环境罪证据搜集存在‘不及时、不全面、不具普遍性’等问题。”东莞二区检工作人员介绍，这些问题主要表现在一是证据固定、保全不及时，部分案件环保部门在查处过程中，对污染现场、设施设备和污染物等未采取证据保全措施，导致客观证据损毁灭失。二是证据搜集不全面，一方面环保部门在查处中侧重对污染结果客观证据的搜集，常疏忽对在场工作人员、知情人员等人员的询问，也忽略对行为人主观故意、污水排放量、污水流向等证据搜集；另一方面部分案件中环保部门会出现“有一弃其他”证据搜集的现象。三是抽样标准不具普遍性，部分案件存在随机抽样、标准不明情况。

“部分环境侵权行为存在‘难追偿’问题，削弱了法律震慑力。”东莞二区检工作人员提到，生态环境和资源保护领域常存在有排污事实而环境受损费用难追偿或追偿数额偏低的现象，究其原因一是由于客观环境发生变化或证据灭失，常出现有排污事实而无法明确损害事实和后果，故无明确的诉讼请求，导致受损环境费用难以追偿。二是环境鉴定评估费用高，且该费用远超行为人实际需赔付的环境修复费用和经济承受能力，在侵权人经济承受能力有限的情况下，易出现成本远大收益现象，在一定程度上导致追偿工作“停滞不前”。三是目前替代性修复方式缺乏，尤其是生态环境资源类领域的替代性劳务代偿、宣传教育等措施争议较大，未必获法院支持。

“三位一体”办案机制的对策建议

针对“三位一体”办案机制存在的问题，东莞二区检负责人建议，首先是要配优配强队伍，“在基层检察院案多人少、身兼数职，无法成立独立公益诉讼部门的情况下，要调整增加公益诉讼办案组的人员配置，提升四项检察工作的履职效能。”

其次是要加大培训交流，大力开展对公安机关、行政机关执法人员在相关领域理论知识、实务执法取证要点、注意事项以及刑案和公益诉讼案件办理流程等方面的培训。检察院要运用立案监督、提前介入方式，出台办案指南，开展专题讲座，并通过驻公安机关的“侦查监督工作室”，提前介入引导取证，提升公安和行政机关的取证能力和取证实效。

最后是要建立协作机制，建立生态环境损害鉴定评估专家库以及建立一个分区域负责的特邀检察官助理人才库，免费或合理有偿为全省检察机关提供专业咨询、技术支持，出具行业或专家意见等，缓解成本大于收益的倒挂现象和囿于高额鉴定费用而不予鉴定，导致证据薄弱无法追偿的困境。同时在全省推进落实司法部门与环保部门互相挂职交流锻炼的协作机制，加强大数据信息互通和综合素能的提升，形成全面打击侵害生态环境公益行为的合力。

（《探索检察公益诉讼“三位一体”办案机制》本文摘自：广东省生态环境厅主办《环境》杂志2020年1期，作者：陈彦鸿 刘适强 刘冠华 韩锐 唐小兰）